导读

23日，财政部发布了《有关负责人就查处部分市县政府和金融机构违法违规举债担保问题答记者问》，表示“个别市县政府仍存在违法违规举债担保行为，一些金融机构仍违法违规向地方政府提供融资或要求地方政府出具担保承诺，与防范财政金融风险、牢牢守住不发生区域性系统性风险底线的精神不符。”

这些市县到底出了什么问题？触及了哪些底线？光大证券固收团队在此文中进行了详尽的分析，并重申：违法违规举债/担保的诱因，均为政府支出责任与政府债务之间的不匹配，因此唯有进一步管好政府支出责任才能打消政府违规举债的冲动。

怎样快速识别违法违规举债？

答：《预算法》规定“政府只能通过发行地方政府债券方式举借债务。”违规举债有这样两个模式：

1. 政府直接举债。

例如，政府直接通过融资租赁等方式融资。由于这个模式太过直接，因此2016年后已很少出现。这个太好判断，表现形式为：

    a.政府借钱政府用（其中“借钱”指的是非地方政府债券融资）;

2. 政府通过企事业单位等举债

此类融资模式非常繁杂，除了传统的贷款、信托融资，财政部还核查出了“市总工会向全市职工发行理财产品”的模式。我们之前曾经说过，虽然这类模式略有欺骗性，但是甄别类似的问题只需要把握住以下两点：

    a. 别人借钱政府用；

    b. 别人借钱财政还。

怎样快速识别违法违规提供担保？

答：《预算法》规定，除法律另有规定外，地方政府及其部门不得以任何方式为企业和个人债务提供担保。按照我们一直以来的观点，对于“违规担保”问题的判定，核心是看这两点：

    a.出了函（例如：承诺当企业不能按时偿还债务本息时，安排财政资金偿还；承诺协调资金支付融资产品本息。）

    b.入了预算（“预算”包括年度财政预算、中长期规划。根据相关规定，PPP等项目的部分支出可以纳入预算，但是仅可以“项目”为单位纳入预算，不可以“融资”为单位纳入，即“项目入融资不入”标准。比如说，可以将PPP所涉及的“政府补贴支出”纳入，但是不可将某笔融资的还本付息支出直接纳入。）

CASE 1

A自治区交通厅与A自治区高等级公路建设开发有限责任公司签订“委托代建购买服务协议”，约定于建设期及建设期后第1年至第17年或者18年通过购买服务资金支付项目建设资金，支持A自治区高等级公路建设开发有限责任公司作为承贷主体，向农业发展银行贷款105.5亿元，资金使用和项目实施主体均为各盟市旗县交通局。

错误：涉嫌违法违规举债

判定：别人借钱政府用

详释：

首先说明，这个案例并不是PPP模式。其次从本次披露的这几个案例来看，财政部似乎对“委托代建购买服务模式”并不十分反感。A自治区的主要问题是高等级公路建设开发有限公司作为承贷主体借钱，但是资金使用和项目实施主体均为各地市交通局，显然是“别人借钱政府用”。

CASE 2

2015年B市人民政府召开第28次常务会议，决定以市总工会为发起人，面向全市企事业单位职工发行信托理财产品，共募集资金8亿余元。市总工会委托山东省国际信托有限公司将上述资金贷款给B市正方经济发展投资有限公司。2015年3月，B市正方经济发展投资有限公司收到贷款后，经财源建设基金转给城市资产经营有限公司使用，并以财政资金作为还款来源。

错误：涉嫌违法违规举债

判定：别人借钱政府还

详释：

B市的问题在于城市产经营有限公司使用了募集的资金，但是以财政资金作为还款来源，属于“别人借钱财政还”。

CASE 3

2015年C市人民政府通过政府会议纪要，承诺将C市公共资产管理公司贷款本息列入市财政中长期规划和政府购买服务预算，涉及资金6.4亿元。市财政局据此向中国建设银行C市分行出具承诺函。

错误：嫌违法违规提供担保

判定：出了函

详释：

C市人民政府承诺将公共资产管理公司的贷款本息纳入市财政中长期规划和政府购买服务预算，属于“入预算了”。这里补充一下，项目的支出并非不可以纳入预算，但应符合“入项目不入融资”原则，即可以将项目的支出（如财政补贴）纳入，但是不应该将具体某笔融资的还本付息支出纳入。

市财政局的问题更为明显，属于“出了函”，这一点显然是违法违规的。

CASE 4

D区人民政府于2015年批复同意D区城市建设投资（集团）有限公司向贵州中黔金融资产交易中心融资。当年11月至12月，D区城市建设投资（集团）有限公司获得融资款0.55亿元。经区人民政府有关负责人批准，区财政局提供了协调资金支付融资产品本息的承诺函。

错误：涉嫌法违规提供担保

判定：出了函

详释：

无论在什么时候，出具支付融资产品本息承诺函的行为都是不对的。D区财政局“出了函”的行为肯定是违法违规了。

CASE 5

2015年5月D区教委与上海爱建融资租赁有限公司签订2个《回租赁合同》融资1.2亿元；2015年6月和8月，D区教委与江苏金融租赁股份有限公司签订2个《融资租赁合同》融资1亿元。

错误：涉嫌违法违规举债

判定：政府举债政府用

详释：

政府举债仅可以通过发行地方政府债券的方式，其余举债方式均是不被允许的。

CASE 6

E市人民政府批复同意E新城建设投资有限公司通过银行贷款、信托、私募债等方式融资，并向相关金融机构出具了确认函，市财政局出具承诺函，承诺如企业不能按时偿还债务本息等，安排财政资金偿还。

错误：涉嫌违法违规提供担保

判定：出了函

详释：

E市政府批准的仅仅是“通过xx融资”而不是“将xx还本付息资金纳入预算”，因此如果是进行非公益项目的融资，那么E市政府的做法并无明显瑕疵。（从财政部的文件中，我们暂不了解建设项目的性质。）但是，市财政局出函的行为肯定是不对的，属于“出了函”。

CASE 7

F区人民政府通过会议纪要，同意国有公司以银行贷款、信托产品或私募债等方式融资，部分资金由区政府主要负责人批准用于相关政府项目。

错误：涉嫌违法违规举债

判定：别人融资政府用

详释：

F区人民政府的问题在于将国有公司融资用于相关政府项目，属于“别人融资政府用”。

什么支出可以纳入预算？

答：除了政府债务外，PPP项目、政府投资基金、股权融资、专项建设基金、政府购买服务实施公益性项目建设所带来的部分支出也可以纳入财政预算。

值得一提的是，虽然PPP等项目的部分支出可以纳入预算，但需要把握“”项目入融资不入“尺度，即仅可以“项目”为单位纳入预算，不可以“融资”为单位纳入。比如说，可以将PPP所涉及的“政府补贴支出”纳入，但是不可将某笔融资的还本付息支出直接纳入。

文件出处：

PPP项目

财金〔2016〕92号：行业主管部门应当根据预算管理要求，将PPP项目合同中约定的政府跨年度财政支出责任纳入中期财政规划，经财政部门审核汇总后，报本级人民政府审核，保障政府在项目全生命周期内的履约能力。

财金〔2016〕92号：本级人民政府同意纳入中期财政规划的PPP项目，由行业主管部门按照预算编制程序和要求，将合同中符合预算管理要求的下一年度财政资金收支纳入预算管理，报请财政部门审核后纳入预算草案，经本级政府同意后报本级人民代表大会审议。

财金〔2016〕92号：PPP项目中的政府支出，包括政府在PPP项目全生命周期过程中依据法律和合同约定需要从财政资金中安排的股权投资、运营补贴、配套投入、风险承担，以及上级财政对下级财政安排的PPP专项奖补资金支出。

财金〔2015〕21号：财政承受能力论证的结论分为“通过论证”和“未通过论证”。“通过论证”的项目，各级财政部门应当在编制年度预算和中期财政规划时，将项目财政支出责任纳入预算统筹安排。“未通过论证”的项目，则不宜采用PPP模式。

政府投资基金

财预〔2015〕210号：各级政府出资设立投资基金，应由同级财政部门根据章程约定的出资方案将当年政府出资额纳入年度政府预算。

政府购买服务

国办发〔2013〕96号：政府购买服务所需资金，应当在既有财政预算中统筹安排。随着政府提供公共服务的发展所需增加的资金，应按照预算管理要求列入财政预算。

政府债务 VS 政府支出责任

答：抛开隐性担保的问题不讲，地方政府的债务负担取决于其支出责任。起初，政府支出责任的最主要体现形式为政府债务；此后，新《预算法》和国发〔2014〕43号文限制了政府债务的扩张，因此非政府债务的支出责任迅速膨胀。（类似于今年1月的信贷和社融，表内被人行压死了，融资需求就迅速向表外转移）。

例如，在PPP项目中，依据法律和合同约定需要从财政资金中安排的股权投资、运营补贴、配套投入、风险承担等支出并不纳入政府债务管理，但会形成支出责任，并积蓄成偿债压力。

PPP项目至少在形式上有“每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任,占一般公共预算支出比例应当不超过10%”的限制，政府购买服务项目连这条要求都没有。因此，一个常见的做法是将委托代建项目包装成政府购买服务项目：委托代建模式的融资主体为地方政府，需要纳入政府债务管理；政府购买服务模式的融资主体是承接主体，逃避了政府债务管理的约束，但实际上增加了政府的支出责任。

进一步看，绝大部分违规举债案例的诱因，均为政府支出责任与政府债务的不匹配。因此我们认为，唯有进一步管好政府支出责任才能打消政府违规举债的冲动。（接上面信贷的例子：只有把表外也管住了，大家才不会天天想着表内转表外逃监管。）